Quel avenir pour les PPP dans le secteur de la culture ?

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Quel avenir pour les PPP dans le secteur de la culture ?

Le contexte actuel de pressions croissantes exercées sur le financement de la culture et la décentralisation de certaines missions culturelles aux collectivités locales amènent naturellement à s’interroger sur le rôle que peuvent jouer les partenariats public-privé, entendus au sens large d’arrangements entre décideur public et partenaire privé.

En effet, le secteur de la culture nécessite d’importants investissements en matière de construction d’abord, et en matière d’entretien ensuite. Les infrastructures et matériels concernés connaissent généralement un taux d’usure important, qui rendent essentielles leur maintenance et leur mise à niveau. Dans ces circonstances, le PPP se révèle un outil adéquat pour la construction et la rénovation de nombreuses infrastructures culturelles comme les centres culturels, les centres de congrès, les musées, les zoos…, et ce dans des collectivités de toutes tailles. A titre d’exemple, la construction et/ou la rénovation du musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MUCEM, photo à droite) à Marseille, du théâtre de l’Archipel à Perpignan, ou encore du zoo de Vincennes font l’objet de contrats de partenariat. 

En outre, le récent transfert de la propriété d’un ensemble de sites ou monuments classés aux collectivités locales les amène à envisager le recours à la délégation de service public pour gérer ces sites et valoriser leur patrimoine.

Ces évolutions récentes et les interrogations qu’elles suscitent étaient au cœur de la rencontre organisée le 15 octobre 2010 par la chaire EPPP. Les deux intervenantes invitées à débattre, Sophie Egly de Culturespaces et Françoise Benhamou de l’université Paris XIII, ont abordé les points suivants.

 

La délégation de service public, un modèle adapté à la gestion du patrimoine culturel ?

Le processus de décentralisation de la gestion des monuments étatiques qui s’opère depuis plusieurs années vise à rendre aux collectivités territoriales une partie de leur patrimoine. Les acteurs locaux, de leur côté, souhaitent reprendre en gestion leur patrimoine afin de le valoriser. Mais les collectivités territoriales n’ont pas toujours les compétences nécessaires à la gestion de musées et de monuments d’envergure nationale ou internationale, qui sont par ailleurs de plus en plus concurrencés par d’autres infrastructures de loisirs, comme les parcs d’attraction.

Dans ce contexte, déléguer la gestion du patrimoine culturel représente une solution innovante pour protéger la propriété publique tout en bénéficiant des avantages de la gestion privée. Le modèle de la délégation de services publics, largement utilisé en France dans beaucoup d’autres secteurs, permet en effet de répartir les investissements et les risques inhérents à la gestion de sites culturels entre décideur public et opérateur privé. Déléguer la gestion d’un monument signifie confier la gestion de l’ensemble de l’établissement, de toutes ses activités et de son personnel. Le délégataire met en effet en place son système de gestion propre, encaisse toutes les recettes, paie toutes les charges et gère le site à ses risques et périls. La délégation implique souvent aussi la réalisation de nouveaux investissements par le délégataire afin de remettre à niveau l’établissement, de relancer sa communication et sa fréquentation, et moderniser sa gestion. De son côté, le propriétaire public assure la conservation et la restauration des bâtiments et des œuvres, le délégataire contribuant à ces travaux au travers d’une redevance.

Comme pour les autres secteurs où la délégation de service public est utilisée, plusieurs contrats sont envisageables, selon le niveau d’investissements que réalise le partenaire privé.  Cela étant, le type de contrat le plus fréquemment utilisé par Culturespaces est la concession de longue durée (de 15 à 25 ans) reposant sur un cahier des charges défini par la puissance publique et impliquant la prise en charge par l’opérateur de certains investissements (de mise aux normes de sécurité notamment) et des risques d’exploitation ainsi que le versement à la puissance publique d’une redevance en partie variable.  C’est ce modèle de partenariat qui est utilisé, par exemple, pour la gestion du musée Jacquemart-André qu’assure Culturespaces (photo à gauche). Cet opérateur, filiale de GDF-Suez créée il y a 20 ans, est le premier opérateur culturel en France ; il gère aujourd’hui 12 musées, monuments et sites culturels qui représentent 2 millions de visiteurs et 20 millions de chiffre d’affaires par an.

Au vu de ces chiffres, la délégation de services publics dans le secteur culturel apparaît toutefois encore peu utilisée en France. Un des facteurs expliquant la réticence des pouvoirs publics à avoir recours à ce mode de gestion est sans doute la crainte d’une marchandisation du patrimoine, c’est-à-dire sa transformation en un bien marchand à seule vocation lucrative. D’aucuns se préoccupent également de l’évaluation de la qualité des services rendus par un opérateur culturel dans une situation d’asymétrie de compétences entre la puissance publique et le délégataire.

Si ces interrogations sont fondées, elles ne sont pas propres au secteur de la culture ; elles renvoient à la question de la définition du cahier des charges -et plus largement du contrat de délégation, et au problème du contrôle du délégataire par le délégant. En matière culturelle, afin d’encadrer le délégataire et veiller à ce que les missions de services publics ne soient pas oubliées, les prix d’entrée sont fixés pour toute la durée contractuelle, de même que leur mode de révision. Les expositions temporaires envisagées par le délégataire doivent également faire l’objet d’une validation par le propriétaire public. Par ailleurs, les délégataires sont tenus contractuellement de fournir des rapports d’appréciation de la qualité des expositions et de l’accueil du public.

En somme, le domaine culturel ne présente pas de caractéristiques qui rendraient inefficace le recours au modèle de délégation de service public. Comme dans tous les secteurs où la délégation de service public est utilisée, la question centrale est celle de la gouvernance des relations entre délégant et gestionnaire privé.

 

Le PPP, un outil de valorisation économique du patrimoine culturel ?

Deux grandes familles de partenariats public-privé peuvent être distinguées dans le secteur de la culture : d’un coté, les contrats de partenariats portant sur la logistique et les infrastructures de support (exemples de la mise en place de systèmes de billetterie ou encore, dans le domaine du patrimoine immatériel, de la numérisation des ouvrages ) ; d’un autre côté, la construction, la maintenance et l’exploitation des ouvrages et bâtiments à destination culturelle (exemple de la construction de musées, théâtres, espaces socio-culturels).      

Les avantages de ce type d’arrangement sont nombreux. D’une part, le partenariat public-privé apparaît comme un instrument permettant de lever, à court terme, les contraintes de financement de la culture. Ils sont un moyen de renouveler et valoriser le patrimoine (programmes de construction et de remise en état de bâtiments à usage culturel). Ils permettent également à des établissements publics de bénéficier de compétences du secteur privé en matière de maîtrise d’ouvrage et de gestion et présentent l’avantage de ne pas morceler les projets : le fait que le partenaire privé soit incité à valoriser les bâtiments qu’il a construit et/ou rénové permet aux pouvoirs publics de se concentrer sur la question du contrôle de la qualité. L’unité de temps des PPP est en outre suffisamment longue pour être adaptée au secteur de la culture. Enfin, parce que les contrats de PPP supposent une répartition des coûts et des risques, ils donnent une visibilité budgétaire en termes de coûts complets.

Pourtant, malgré ces avantages, les PPP dans la culture restent rares en France. Le constat est le même au Royaume-Uni, où les PPP, qui sont plus anciens qu’en France, ne représentent dans le champ culturel que 3% des projets, la culture restant essentiellement financée par la loterie nationale. L’expérience britannique de PPP dans la culture est en outre marquée par des échecs sanglants comme celui du musée de Leeds, où les prévisions de fréquentation ont été surestimées de 60%.

Pour la France, la raison principale de ce faible recours aux PPP invoquée par les participants au débat est le manque d’expérience des acteurs publics du secteur culturel. Pour des établissements comme les universités par exemple, le recours aux PPP pour assurer la rénovation de bâtiments suppose de travailler avec l’Etat dans un rapport autre que celui de la subvention, et ce changement de culture est long à opérer.

D’autre part, comme pour la délégation de service public, un obstacle à l’utilisation des PPP est l’idée que le secteur privé pourrait « ruiner » la culture et l’inquiétude que suscite le risque de faillite.

L’obstacle central au développement des PPP dans le secteur de la culture serait donc culturel !